努爾哈齊想鉆苑馬寺的空子是有憑據的。

到了晚明，馬政已然分成了中央和地方兩套系統，在地方馬政中，遼東和其他地方又不是同一個行政體系。

早在洪武年間，朱元璋就在遼東等重要邊地設立“行太仆寺”作為管理馬政事務的獨立機構。

至明成祖即位后，不但開始在內地積極鼓勵民養官馬，又在邊地實行集中官牧的辦法，特立苑馬寺以保障軍馬的供應。

永樂年間，遼東苑馬寺定制為下轄六監、二十四苑，經過三次遷移后，于嘉靖三十一年定位蓋州。

苑馬寺及其下設的監、苑作為明廷專門設立的組織軍士孳牧馬匹的管理部門，其主要管理的對象為馬匹和相對于馬匹數量較少的牧馬軍人。

以行政系統而言，遼東苑馬寺與行太仆寺都直接聽命于兵部，與明朝在中央設立的太仆寺無隸屬關系。

且它們被建立的出發點都是為遼東邊疆馬匹之足用制度上的保障，因此，遼東仆、苑二寺所管理的馬匹都是為遼東邊疆廣大的衛所軍隊服務，和中央京營以及其他地方的軍隊也并無直接關系。

遼東仆、苑二寺作為遼東邊疆兩個互不統屬的馬政機構，其職責范圍可謂是分工明確的。

行太仆寺作為邊區馬政的具體負責部門，管理各衛所之軍馬從生產到使用的整個過程，而且在其監管下從事牧馬活動之軍人，也全部是遼東各衛所之衛軍。

由于衛軍的主要任務在于戍防，因此對于養馬之責，只能是其從事防御工作中的一項兼職任務。

到了晚明，遼東行太仆寺對于監管各衛所孳生馬匹這一項職責已不再發生作用。

而對于苑馬寺來說，它的建立是明成祖有意在邊區開辟馬匹生產中心之舉，是明廷特別設立的實行大規模集中孳牧馬匹的管理機構。

它獨立于各衛所之外，其下設立各監、苑，自成體系，并且作為遼東苑馬寺管理下的牧馬軍人，世代戶籍都從屬于苑馬寺，屬于負責孳牧馬匹工作的專職人員。

但由于遼東位于苦寒之地，是明代遣戍罪犯最重要的一個地區，苑馬寺牧軍最主要來源是因罪被發配到遼東的“恩軍”。

因此苑馬寺自設立后很長一段時間內不受明廷重視，其所屬大小官員地位十分低下。

而到了嘉靖后期，遼東的軍事形勢不斷惡化，遼東苑馬寺也嚴重衰敗。

原來只負責主持馬政的苑馬寺卿兼任為兵備道一職，此后，遼東苑馬寺卿的職責便由主持馬政逐漸轉變為主管遼東地方行政、監察及軍事事務，苑馬寺孳牧之政也開始走向荒廢。

“苑馬寺現在名義上說是監管金、復、蓋三衛，但頂多也就是操練軍余、修葺邊墻城堡及抓捕逃軍流民。”

李成梁認真回道，

“嘉靖十六年馮時雍改革后，連馬都養不了幾匹了，更別說在大事上說上話了。”

馬匹、監苑和草場是苑馬寺維系經營的最重要物資條件。

明初時，遼東馬匹總量曾一度達到四十萬匹，而到了嘉靖后期，苑馬寺監苑之畜不盈數百。

苑馬寺下轄監、苑大部分被裁革，由六監、二十四苑減少至一監、二苑，減少后的牧苑僅為原來健全時的十二分之一。

嘉靖十六年時，馮時雍對遼東苑馬寺進行了改革，打破了苑馬寺原不設定額的舊制，并且把明初規定的實行苑馬軍人進行官牧養殖的辦法完全轉變為余丁進行民養。

以當時的情況而言，這種責任到戶、均攤賠補的措施是符合遼東苑馬寺的實際情況的。

但是這種將官牧轉變為民養的辦法，從根本上來講，就是把養馬的勞務和負擔全部轉嫁到百姓身上。

從此苑馬寺馬匹牧養形式由集中管理轉變為分散牧飼，原來軍士放牧之荒地與軍余佃種之熟地之間