而那個時候北京政府，也正陷入諸多難題之中，首先的問題是國會。

眾所周知，民主共和體制的本旨在于對權(quán)力機制的相互制約。

民主共和體制，是建立在對封建專制否定的基礎(chǔ)上。英國學(xué)者洛克把國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和對外權(quán)。法國學(xué)者孟德斯鳩在此基礎(chǔ)上提出“三權(quán)分立”理論，主張通過法律規(guī)定，將立法、行政和司法三種國家權(quán)力，分別交給三個不同的國家機關(guān)管轄，既保持各自的權(quán)限，又要相互制約保持平衡。

三權(quán)分立并非是唯一一種權(quán)力相互制約的制度，但它所體現(xiàn)的，設(shè)立權(quán)力制衡系統(tǒng)，防止任何一種職權(quán)受到濫用的原則，表達了民主共和制度的真諦。

一個國家只有總統(tǒng)而沒有國會，這和封建專制和獨裁有什么區(qū)別呢？由于皖系一手制造的安福國會已經(jīng)宣布停會，無論在法理還是在事實上，北京政府都迫切地需要有一個國會。廣州雖然有一個國會，可是廣州的國會是不承認(rèn)北京政府的。

明白人總是有的，于是，北京政府便通令各省根據(jù)舊選舉法進行國會的改選。

應(yīng)該說，這手法還是很高明的。一方面，選出了新國會，廣州的國會就應(yīng)該失去了存在的合法性。另一方面，南方的“護法”護的就是舊約法，根據(jù)舊選舉法進行國會的選舉，南方的護法也似乎是出師無名了。

在北京政府看來，由此便可以達成南北和平統(tǒng)一的目的。

但是，南方強調(diào)其護法的目的是恢復(fù)舊國會，并不是用舊選舉法選舉新國會，對北京政府的國會重新選舉，根本不予理會。

不只是南方，皖系的封疆大吏浙江督軍盧永祥也反對改選國會，其他北方各省也不熱心支持這個選舉。

結(jié)果，重新選舉國會的舉措，不但不能得到南方的支持，甚至連北方的內(nèi)部也無法協(xié)調(diào)。這便使得北京這個在民主共和旗幟下的政權(quán)，一直處于沒有國會的狀態(tài)中。

沒有國會自然不行，但國會的事終可以放一放，對北京政府，最緊迫的是沒錢。用老百姓的話說，沒啥別沒錢，北京政府沒的正是錢。

北京政府多少年來就是靠借債度日，特別是借外債。誰的錢都不是大風(fēng)刮來的，借錢首先得有抵押。這些年來，押鐵路、押關(guān)稅、押礦、押鹽，該押的差不多都押了，再借外債好像沒什么可押的了。就算有抵押，政府不靠譜也沒人敢借給錢，一個處于分裂和動亂中的政府，誰信得過？把錢借給你。換個政府不承認(rèn)了，借的錢不就打水漂了。借錢是一種投資，投資講求回報，別說回報，本都回不來，這樣賠本的事哪個外國銀行肯干。

窮并不只是徐世昌和靳云鵬內(nèi)閣這屆政府，可以說北京政府一直是窮的，滿清政府就更不用說了，窮得賣官。不過在徐、靳時代和以前的政府不同的是，以前不管怎么說，還能借到錢，到了他們這里告貸無門了。

這一時期，北京和全國各地到處鬧窮。軍費積欠了八九個月，各省都有規(guī)模不同的兵變，而各省的軍政負(fù)責(zé)人，也都為了財政問題而傷透腦筋，向北京催款的電報似雪片一樣飛來。

民國十年年一月，張宗昌所屬暫編第一師在贛西兵變，給江西人民帶來的是一場浩劫，陳光遠(yuǎn)派兵強行將這個師解散。

湖北的宜昌和沙市也發(fā)生兵變，燒殺焚掠無所不為，且侵?jǐn)_到外國商店，引起了外交團的嚴(yán)重干涉。還有保定，本來是直系的大本營，駐軍廿三師是直系所屬最精銳的部隊之一，也因欠餉而引起了兵變。

各省軍人紛紛在自己轄區(qū)內(nèi)截留國稅，或其他款項。如王占元在湖北擅自發(fā)行地方公債，李厚基在福建濫發(fā)省庫券，馮玉祥在信陽扣留京漢路款等。

北京城內(nèi)，參謀、陸軍、海軍等都組織了“索薪團”，他們曾發(fā)表通電，請求救助饑寒。將軍府的將軍們也請求給資遣散。其他公務(wù)員