成一個在日本控制之下，包括布里雅特，內、外蒙古及呼倫貝爾的大蒙古國。主持這項工作的，是日本駐庫倫武官松井中佐。

這時，外蒙古的一些王公在帝俄的統治下，嘗到了“獨立”的苦果，怕被日本乘機侵占，正醞釀重新歸屬中國。

一戰已經結束，段祺瑞的督辦參戰事務處已無事可做。

徐樹錚是個閑不住的人，外蒙的的情況，給了他一個展示作為的好機會，于是他便于四月十七日提出了“西北籌邊辦法大綱”。

徐世昌正好巴不得他能走遠些，六月十日經國務會議議決照準，六月十三日北京政.府特任他為西北籌邊使，六月二十四日又命他兼任西北邊防軍總司令。

西北籌邊使的官制于七月十八日公布，其職權如下：

（一）政.府因規劃西北邊務，并振興各項地方事業，特設西北籌邊使。

（二）西北籌邊使由大總統特任，籌劃西北各地方交通、墾牧、林礦、硝鹽、商業、教育、兵衛事宜，所有派駐該地各軍隊，統歸節制指揮。關于前項事宜，都護使應商承籌邊使籌助一切，其他長官佐理員，應并受節制。

（三）西北籌邊使辦理前條事宜，其有境地毗連，關涉奉天、黑龍江、甘肅、新疆各省，及其在熱河、察哈爾、綏遠各特別行政區域內者，應與各該省軍政最高長官及各都統妥商辦理。

（四）西北籌邊使施行第二條各項事宜，應與各盟旗盟長扎薩克妥商辦理。

（五）西北籌邊使設置公署，其地址由西北籌邊使選定呈報。

（六）西北籌邊使公署之編制，由西北籌邊使擬定呈報。

此時，北京政.府已派駐庫倫的都護使陳毅，正和蒙古王公交涉撤消自治的問題。

對了，就是那個張勛復辟時被任為“郵傳部侍郎”，復辟失敗，逃出北京，在黃村車站被捕，當地駐軍剪去他的辮子，叫他具結，永不參加復辟才放他走的那個陳毅。

他是在一九一七年八月，被段祺瑞內閣任命為駐庫倫的都護使的。

外蒙古的政制是王公管政，喇嘛管教，界限分明。其自治后，活佛哲布尊丹巴為政教領袖，因喇嘛有俄人為靠山，王公受排斥。

俄國內亂，無力兼顧，王公乃發動撤銷自治。其目的不是歸附中央，而是恢復前清的舊制，借以重掌政權。

代表外蒙王公集團來和陳毅接洽的，是外蒙古自治政.府中的外務總長車林多爾濟。

一八六八年，車林多爾濟出生于今肯特省的克魯倫巴彥-烏蘭（Kherlenbayan-an），為當地的也克沙畢（蒙古語：ИхШавь），哲布尊丹巴呼圖克圖的私人屬民）。除了蒙古語外，他還會說滿語、漢語、俄語。

一八八五年至一九一一年擔任庫倫辦事大臣衙門翻譯，加四品銜。第八世哲布尊丹巴呼圖克圖稱汗。車林多爾濟在大蒙古國外務部任司官，一九一三年被任命為外務部副大臣。

一九一四年至一九一五年，車林多爾濟隨總理大臣那木囊蘇倫率領的外蒙古代表團參加了俄羅斯帝國、中華民國、外蒙古三方舉行的為期八個月的會談，以解決中俄邊界及外蒙古政治地位等問題。

最終，因為中俄雙方達成了有關外蒙古在中國國內維持自治區域地位的共識，外蒙古希望獲得國際承認其獨立國家地位的想法沒有實現，中國對外蒙古享有宗主權。

一九一五年蒙歷正月初七日，外務大臣杭達多爾濟因私自飲酒而違反禁令，被博克多汗以毒酒賜死，車林多爾濟繼任外務大臣

陳毅和車林從一九一九年一月中旬商談撤銷自治問題，一直沒有實質性進展。到了八月四日，庫倫大會開會，王公喇嘛之爭益烈。

王公們為了重掌政權，決