黎元洪的北京政.府，所面臨的最大問(wèn)題還是財(cái)政，也就是沒(méi)錢(qián)。這不是個(gè)新問(wèn)題，因?yàn)楸本┱?府早就陷入財(cái)政破產(chǎn)的邊緣。
黎所以任命英美派外交家顧維鈞為財(cái)政討論委員會(huì)委員長(zhǎng)，目的就在于取得西方國(guó)家的大借款。
奉直戰(zhàn)后，英、美、法三國(guó)公使曾開(kāi)會(huì)研究，有意在財(cái)政上援助北京政.府實(shí)現(xiàn)南北統(tǒng)一。
日本為了要消除它曾經(jīng)援助奉系的嫌疑，也同意參加。
但是。日本和西方國(guó)家在對(duì)華問(wèn)題上的矛盾重重，西方國(guó)家內(nèi)部很多問(wèn)題也不一致，使得借款一拖再拖。
北京政.府由于借款遲遲拿不到，軍餉便不能按時(shí)發(fā)放，全國(guó)各地到處發(fā)生兵變。光是七八兩個(gè)月之間，保定、衛(wèi)輝、熱河等地就傳來(lái)一片兵變之聲，北京也被波及。特別是江西，連續(xù)發(fā)生了多次的兵變，引起外交團(tuán)一再提出嚴(yán)重的抗議。
北京政.府各部的公務(wù)員終日忙于索薪，全體教職員因斷炊而罷課，北京城內(nèi)到處都是訴苦和哭窮之聲。
七月十五日，陸軍部被裁人員七百余人組織索薪團(tuán)，包圍國(guó).務(wù).院。黎元洪正在列席國(guó)務(wù)會(huì)議，匆忙地避開(kāi)。
那位號(hào)稱(chēng)“活包公”的財(cái)政總長(zhǎng)董康，跑遲了一步，竟被請(qǐng)?jiān)杆餍降娜藛T揪住。紗馬褂被扯破，近視眼鏡被打落，眼皮也被擦破了，還挨了三下耳光，嚇得他狂呼救命。
事件過(guò)后，“活包公”覺(jué)得這個(gè)“窮”官實(shí)在是沒(méi)有當(dāng)頭，第二天就提出辭呈，堅(jiān)決求去。
各地的錢(qián)收不上來(lái)，外邊的款一時(shí)間借不到，所謂巧婦難為無(wú)米炊，黎元洪能有什么辦法？
交通總長(zhǎng)高恩洪擬以京奉、京漢、京綏、津浦四路作抵，進(jìn)行三億元的“統(tǒng)一”大借款。面對(duì)這樣一個(gè)風(fēng)雨飄搖中的政.府，四國(guó)銀行團(tuán)如何能沒(méi)有顧慮，研究來(lái)研究去，也下不了決心做這本是由顏惠慶暫時(shí)代理，顏只答應(yīng)看守到八月一日國(guó)會(huì)復(fù)會(huì)那一天為止。
黎元洪一直想在南方找一位人出來(lái)，以達(dá)成形式上的南北統(tǒng)一。
他原本想請(qǐng)的伍廷芳，此時(shí)已經(jīng)病亡。黎又想到南方的另一位“名流”唐紹儀，想請(qǐng)他北上組織內(nèi)閣，以便促進(jìn)統(tǒng)一。
七月下旬黎派金永炎先后到保定和洛陽(yáng)，就請(qǐng)?zhí)平B儀組閣一事，去征求曹、吳兩位老板的意見(jiàn)。
曹、吳都很客氣，表示內(nèi)閣總理應(yīng)由元首選派，他們決不干涉。
曹錕提出高凌霨為交通總長(zhǎng)，汪士元為財(cái)政總長(zhǎng)，張紹曾為陸軍總長(zhǎng)，其余閣員概不過(guò)問(wèn)。
吳佩孚補(bǔ)充了一個(gè)人，就是請(qǐng)曹同意仍由高恩洪留任交通總長(zhǎng)，而將高凌霨調(diào)任為財(cái)政總長(zhǎng)。
七月三十一日，黎元洪派王寵惠暫行代理內(nèi)閣總理。
八月五日，黎正式發(fā)表唐紹儀的組閣令，唐未北上前仍由王寵惠暫代。
閣員名單如下：
外交總長(zhǎng)顧維鈞
內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)田文烈
財(cái)政總長(zhǎng)高凌霨
交通總長(zhǎng)高恩洪
陸軍總長(zhǎng)張紹曾
海軍總長(zhǎng)李鼎新
司法總長(zhǎng)張耀曾
教育總長(zhǎng)王寵惠
農(nóng)商總長(zhǎng)盧信
黎認(rèn)為這個(gè)新閣算是各方兼顧了，曹、吳兩位大老板的人都放在了重要位子上，盧信是唐紹儀的親信，張耀曾屬政學(xué)系。為了慎重起見(jiàn)，在提出盧信和張耀曾時(shí)，黎還和府中策士饒漢祥、韓玉辰等討論過(guò)，他們認(rèn)為元首有組織內(nèi)閣的特權(quán)，不必事事請(qǐng)教別人。黎又把閣員名單和國(guó)會(huì)議長(zhǎng)吳景濂仔細(xì)研究過(guò)，取得了吳的同意后才正式公之于眾。
組閣命令發(fā)表后，唐紹儀在廣東香山原籍不肯“出山”，高凌霨因?yàn)樨?cái)政沒(méi)有辦法，也不敢出任，張紹曾則意存觀望，田文烈宣稱(chēng)不愿與人競(jìng)爭(zhēng)而不肯
